Una Policía de estirpe militar

La Ley Para el Personal de la Policía lleva la firma del Teniente General Jorge Rafael Videla y del ministro de Economía José Alfredo Martínez de Hoz. Al igual que la Ley Orgánica de la Policía (sancionada por la dictadura de Pedro Eugenio Aramburu en 1958), sufrió algunas modificaciones en democracia pero sigue vigente. Sus textos definen una institución vertical y autoritaria que, entre otras distorsiones: impide denunciar ilícitos por fuera de su estructura avalando circuitos de financiamiento ilegal y permite que sus funcionarios lleven arma fuera de servicio, lo que origina tres de cada cuatro muertes producidas durante una intervención policial.


A fines de 1994 Hugo Airali egresó de la Escuela Federal de Policía Ramón L. Falcón. Su padre y su tío habían pertenecido a “la fuerza” y sentía que de pequeño llevaba el uniforme en el alma. La sensación le duró poco. Comenzó a trabajar en la comisaría 50 de Flores con el grado de oficial ayudante y, a diferencia de lo que le habían enseñado, se encontró con los delitos más graves adentro del establecimiento.

Airali se negó a participar del sistema de recaudación ilegal de dinero proveniente del juego y la prostitución, de las detenciones arbitrarias y del armado de procedimientos fraguados. El comisario Norberto Antonio Vilela comenzó entonces una persecución disciplinaria que incluyó hasta 43 días de arresto y amenazas. Los argumentos de sus superiores para sancionarlo eran "falta de celo, puntualidad y exactitud en el cumplimiento de sus deberes". Pero las amenazas se asociaban con el riesgo que implicaba para sus negocios paralelos.

Airali llevó entonces la denuncia a la justicia ordinaria, pero la institución no se lo perdonó. La Junta de Calificaciones de la Policía lo declaró “inepto para el servicio efectivo” y fue pasado a disponibilidad. En agosto de 1997 se lo dejó cesante. Para la fuerza, Airali había incumplido el artículo 343 del decreto reglamentario de la Ley Para el Personal de la Policía, también sancionado en dictadura, que obliga al oficial a formular su denuncia “al superior de quien dependa”. El problema es que quien debía recibir su denuncia era quien estaba cometiendo el ilícito.

Mientras Airali tuvo que cambiar su vida, Vilela fue promovido y designado jefe de la División Policía Adicional y Contralor. La denuncia penal tampoco condujo a la investigación de los hechos que se le imputaban al comisario. El juez de instrucción Carlos Bourel se limitó a cumplir unas pocas formalidades procesales y sobreseyó varias veces a Vilela hasta que en 1999 la Cámara del Crimen decidió profundizar la investigación y sumó los testimonios de ex policías que ratificaban las denuncias iniciales. De hecho una de ellas llegó a juicio oral en 2000, donde se pudo probar que se había “armado”un procedimiento para inculpar a un taxista en el presunto robo a un banco. A pesar de ello, en 2001 (seis años después de la denuncia inicial) la Cámara de Apelaciones volvió a sobreseer a Vilela por la “dificultad de esclarecer lo que se denunció”.

Airali, consultado por Sin Fin, no quiso volver a hablar del tema. El financiamiento paralelo de la policía continúa y la democracia aún no se atreve a cambiar la legislación de la dictadura que habilita estas (y otras tantas) distorsiones en su funcionamiento. De esta manera, se mantienen casi inalteradas las prácticas autoritarias que caracterizan a las fuerzas policiales reglamentadas en dictadura.

Leyes mal paridas

Las leyes medulares que regulan el funcionamiento de la Policía fueron creadas por dictaduras militares. La ley Orgánica para la Policía Federal es, en los hechos, el decreto 333 de enero de 1958 y lleva la firma del Teniente General Pedro Eugenio Aramburu, entonces presidente de facto. La Ley Para el Personal de la Policía (21.965), por su parte, está rubricada por el dictador Jorge Rafael Videla y el ministro de Economía José Alfredo Martínez de Hoz el 27 de marzo de 1979. Ambas normas también fueron reglamentadas durante gobiernos militares. Varios de sus artículos sufrieron modificaciones en los años transcurridos, pero el espíritu trascendió esos cambios. En la ley y en la práctica la Policía mantiene una estructura heredada con jerarquías rígidas y sistemas de control interno corporativos y poco transparentes. 

 

“Es mucho más fácil hacer leyes en dictadura que durante gobiernos democráticos, donde hay muchos actores políticos e intereses. La Policía misma es un actor político importante y, por tanto, no se van a reformar sus leyes tan fácilmente”, explica Sofía Tiscornia, ex directora del Equipo de Investigación del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y actual integrante de la Comisión Directiva del organismo. Además, “las policías también se rigen por una serie de decretos, formas y lo que podemos llamar una especie normas y disposiciones de muy baja jerarquía, pero que son las que organizan el trabajo policial. Si uno hace un poco de historia, esas órdenes dictadas por el jefe luego se convierten en edictos y en épocas de dictaduras esos edictos se convierten en leyes. No necesariamente se derogan y quedan flotando. Eso también da forma a la institución y explica este íntimo parentesco entre una legislación represiva de épocas de dictadura y una legislación que continúa en democracia”, añade con el conocimiento de tanto tiempo de trabajo en el tema como años ininterrumpidos de democracia hay en el país.

Lo más grave, probablemente, es que la justicia no se esfuerza por hacer prevalecer los derechos de los ciudadanos (o hasta de los funcionarios policiales) y, según el caso o el momento en que le toque intervenir, reconoce la vigencia de alguna de estas viejas leyes dictatoriales. En enero de 2016, por ejemplo, el Tribunal Supremo de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires citó un artículo de la Ley Orgánica de la Policía que habilitaba a los efectivos policiales a pedir identificación a cualquier persona por motivos de seguridad. Avalaba de esa forma la “detención por averiguación de identidad”, una figura que permite la detención arbitraria y que fue cuestionada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que en 2003 condenó al Estado argentino por su accionar en el caso de Walter Bulacio. El fallo señaló que “nadie puede verse privado de la libertad sino por las causas, casos o circunstancias expresamente tipificadas en la ley (aspecto material), pero, además, con estricta sujeción a los procedimientos objetivamente definidos en la misma (aspecto formal)”. Es decir, si no hay pruebas de que haya cometido algún delito, no se puede detener a nadie.  


“Las detenciones por averiguación de Identidad, antiguamente Averiguación de Antecedentes, e incluso los edictos de Policía, pueden ser pensados como un Estado de Excepción porque habilitan a una fuerza pública a detener personas sin que estén cometiendo un delito, sin que haya una transgresión penal. Por lo tanto en ese momento en que la persona es detenida, cesa como persona de derecho”, explica Tiscornia. Esa posición antidemocrática es tolerada por algunos jueces. Gustavo Palmieri, ex Secretario de Coordinación, Planeamiento y Formación del Ministerio de Seguridad de la Nación entre 2012 y 2015, lo ejemplifica con una anécdota:

“Un comisario de Belgrano, cuando lo mudaron a Once, me dijo: `Acá los jueces me habilitan a hacer detención por averiguación de identidad y eso en Belgrano no se podía`. En Constitución, Retiro u Once es una práctica que por el sistema de seguridad se sigue permitiendo. En otros lugares se reemplazó por otro. El control de documentos en los boliches de jóvenes hoy no se puede hacer por lo menos en los sectores de clase media. No es tolerado. Pero son prácticas de construcción de la autoridad o del dominio de un espacio. (…) Entonces las razias policiales no se siguen discutiendo en sectores de clase media, pero en la Provincia de Buenos Aires es un debate si el joven puede salir o no y si la Policía los puede parar. Y ese debate está detrás de la discusión de la práctica que se presentó y profundizó en la dictadura. Se detenía justificado en el Estado de sitio y después se mantuvo como una generalidad de la atribución. Pero claro, para que se realice esa práctica necesito una estructura judicial que lo permita”.


La herencia autoritaria queda en evidencia en estas prácticas cuando prueban su ineficiencia en materia de seguridad. Así lo demuestran los relevamientos llevados a cabo por investigadores que analizan los resultados de las detenciones por averiguación de identidad. Un informe de 1995 realizado por María Josefina Martínez y María Victoria Pita, del Equipo de Antropología Política y Jurídica de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA, junto a Gustavo Palmieri, entonces integrante del equipo de Violencia Institucional del CELS, es frecuentemente citado para mostrarlo. Allí, tomando como referencia las detenciones por averiguación de identidad realizadas en septiembre de ese año e informadas a los juzgados correccionales de turno de la Ciudad de Buenos Aires, identificaron que de 2.156 detenciones apenas siete personas luego quedaron ingresadas en el sistema penal. Es decir que la eficacia fue menor al 0,5%. Eso considerando que todas las detenciones fueron debidamente informadas, algo que no suele suceder en la práctica. De hecho, contrastando los números relevados a través de los juzgados con los proporcionados para la investigación por la Dirección General de Comisarías de la Policía Federal, los investigadores descubrieron que había un 30% de las detenciones policiales que no eran informadas a los juzgados.

En 2008, el CELS realizó un estudio semejante en el mes de julio pero acotado a tres juzgados correccionales de la Ciudad de Buenos Aires. Allí relevó 340 detenciones por averiguación de identidad. Si bien no lograron medir la efectividad porque no tuvieron acceso a cuántos de los detenidos luego quedaron dentro del sistema penal por haber cometido algún ilícito, los perfiles de las personas dejaban entrever la arbitrariedad del arresto: el 77% eran hombres, el 69% extranjeros (el 46% de nacionalidad peruana) y el 47% era menor de 29 años (hay que tener en cuenta que a los menores de 18 es ilegal detenerlos).

El estado policial

Los primeros artículos de la ley 21.965 para el Personal de la Policía definen el “estado policial”. Esto es: “La situación jurídica resultante del conjunto de deberes, obligaciones y derechos que las leyes, decretos y reglamentos establecen para el personal en actividad o retiro”. Es decir que establece una condición distinta de la civil, que no se pierde salvo que la propia institución decida sacártela, y que les “impone obligaciones”, así como les “otorga derechos esenciales”. Entre las obligaciones está “mantener el orden público, preservar la seguridad pública, prevenir y reprimir toda infracción legal de su competencia, aún en forma coercitiva y con riesgo de vida”. Entre los derechos, la posibilidad de “uso del uniforme, insignias, distintivos, atributos y armas propios del grado, función y destino que desempeñe”.

La traducción práctica de esta letra se vislumbra en las estadísticas de letalidad policial que registra el CELS anualmente (a falta de datos oficiales). El número más contundente expuesto en el último Informe Anual de la ONG de derechos humanos marca que siete de cada diez personas que perdieron la vida en un episodio de intervención policial en 2015 lo hicieron en un hecho en el que hubo uso de arma por parte de oficiales que no estaban de servicio.


Esos datos incluyen tanto civiles muertos como policías. Desgranando las estadísticas del último año: de los 112 civiles asesinados por la policía, 75 lo hicieron en un episodio con oficiales de franco (el 67%); y de los 31 policías muertos, 23 intervinieron fuera de servicio (74%). Todo esto según el registro del CELS basado en su mayoría en notas periodísticas.

“La idea de que el policía es policía 24 horas y constituye una cuestión heroica tiene mucho que ver con la construcción de una subjetividad autoritaria y no profesional. Podrían haberla usado para otra cosa y por eso es un problema serio. Podría haber quedado anclada en que tendría que prestar servicio de otra manera, avisar a los vecinos, ayudar. Pero no”, señala Palimieri, que hoy es director del Centro de Justicia y Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús y lleva la experiencia de la gestión en el Ministerio de Seguridad a cuestas.

“Una de las anécdotas más fuertes que recuerdo es de cuando estábamos discutiendo la portación del arma. Un policía muy conservador dijo: ´Yo lamento mucho ir a la playa con nada. Porque si voy a la playa con el bolso, tengo el arma. Si no quedo muy preocupado porque si pasa algo no voy a poder intervenir`. Es decir que en el medio de la playa su forma privilegiada de intervención es un arma. El estado policial se ligó a eso, a lo que tengo que hacer, no al honor. (…) Distintas cuestiones confluyeron en esa visión que es muy fuerte y es una cuestión muy preocupante que plantea una paradoja. Es una heroicidad construida sobre matar pibes pobres. Porque no levantan grandes bandas de narcotraficantes, entonces ¿contra qué están luchando? (…) Y en esa línea hay un lugar muy complicado que es el uso de la fuerza. Porque aún cuando por usar el arma mueren muchos de ellos, no logran verlo como una cuestión laboral. No hay reivindicaciones sobre cómo estar portando armas fuera de servicio los está matando, o los pone en una situación de peligro. Ahora, a pesar de que en la ley se mantiene la obligación de llevar el arma, en las normativas de uso de la fuerza, no. Entonces que se mantenga en la ley es lo peor que puede pasar, porque cuando tenés una constitución autoritaria en seguida podés rearmar por abajo”.


Como explican Juliana Miranda y Manuel Tufró, del equipo de Seguridad Democrática y Violencia Institucional del CELS, “con frecuencia, los policías intervienen de manera espontánea ante una situación conflictiva o delictiva cuando están fuera de servicio, aun estando solos o en situación desventajosa, sin medir las consecuencias para sí mismos o los demás ni atender a la proporcionalidad de su acción”. Pero al margen de esa explicación, cada año son muchos los casos de policías que usan su arma reglamentaria por fuera de la ley en casos que la jerga popular definió como de “gatillo fácil”.

La Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI), que lleva un registro propio también basado en recortes de prensa, presentó a fines de 2016 su Informe de la Situación Represiva Nacional en el que registró 259 personas “muertas por la violencia institucional” en los primeros diez meses del gobierno de Cambiemos. Según especifico María del Carmen Verdú, principal referente de la Correpi, el 47% de los casos son personas asesinadas por gatillo fácil.

Mucho por hacer

“Me parece que gran parte de la falta para poder rediseñar una institución (policial) es poder pensar su función en esa democracia. Y más allá del diseño ideal, también hacer que todos los actores formen parte de la discusión. ¿Existen sujetos policiales y funcionarios que piensen en serio su función en la democracia? Tengamos en cuenta que mientras la educación o la salud se piensan como espacios de políticas públicas para los sectores más desprotegidos, existen recién en este siglo -desde 2005 diría- discursos más claros que ya no hablan solo de que la Policía no reprima a los actores desprotegidos, sino que los proteja, tenga presencia o haga algo con la violencia en las villas de Rosario, o en la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo. No es solo que no reprima, sino armar un aparato de justicia y seguridad que proteja esos derechos donde además se concentran el grueso de las situaciones de violencia. Pero es muy difícil, porque también deberían participar los actores populares que viven todos los días a estas fuerzas de seguridad como fuerzas opresivas, que los maltratan”. La descripción de Gustavo Palmieri ayuda a entender los problemas actuales que implica una reforma y deja en claro, al mismo tiempo, su imperiosa necesidad. Como señala el CELS en su informe anual 2011, “una intervención seria sobre la PFA debe encarar con profesionalismo las reformas de sus leyes orgánicas para transformar la cultura del verticalismo y el secreto en una lógica de la responsabilidad y la capacidad de rendir cuentas a la ciudadanía. Estos cambios abrirán las puertas a modificaciones profundas en las prácticas institucionales consuetudinarias y a la desarticulación de las redes de ilegalidad, las principales productoras de impunidad y de violaciones a los derechos humanos”.